Prescriptive or Interpretive Regulation at the Frontlines of Care Work in the “Three Worlds” of Canada, Germany and Norway

Abstract

This paper examines the tension between macro level regulation and the rule breaking and rule following that happens at the workplace level. Using a comparative study of Canada, Norway, and Germany, the paper documents how long-term residential care work is regulated and organized differently depending on country, regional, and organizational contexts. We ask where each jurisdiction’s staffing regulations fall on a prescription-interpretation continuum; we define prescription as a regulatory tendency to identify what to do and when and how to do it, and interpretation as a tendency to delineate what to do but not when and how to do it. In examining frontline care workers’ strategies for accomplishing everyday social, health, and dining care tasks we explore how a policy-level prescriptive or interpretive regulatory approach affects the potential for promising practices to emerge on the frontlines of care work. Overall, we note the following associations: prescriptive regulatory environments tend to be accompanied by a lower ratio of professional to non-professional staff, a higher concentration of for-profit providers, a lower ratio of staff to residents and a sharper division of labour. Interpretive regulatory environments tend to have higher numbers of professionals relative to non-professionals, more limited for-profit provision, a higher ratio of staff to residents, and a more relational division of labour that enables the work to be more fluid and responsive. The implication of a prescriptive environment, such as is found in Ontario, Canada, is that frontline care workers possess less autonomy to be creative in meeting residents’ needs, a tendency towards more task-oriented care and less job autonomy. The paper reveals that what matters is the type of regulation as well as the regulatory tendency towards controlling frontline care workers decision-making and decision-latitude.

Cet article examine la tension entre le règlement du niveau macro et la rupture de la règle et la règle suivante qui se passe au niveau du lieu de travail.  En utilisant une étude comparative entre le Canada, la Norvège et l’Allemagne, l’article expose à grands traits comment le travail de soins à domicile à long terme est réglementé et organisé différemment selon le pays, les régions et les contextes organisationnels. Nous demandons l’endroit où la dotation en personnel de chaque pays tombe dans un continuum d’ordonnance-interprétation; nous définissons l’ordonnance comme une tendance réglementaire pour identifier ce qu’il faut faire et quand et comment le faire, et l’interprétation comme une tendance à définir ce qu’il faut faire, mais pas quand et comment le faire.  En examinant les stratégies des travailleurs de soins de première ligne dans l’accomplissement de leurs tâches quotidiennes sociales et médicales, nous explorons la façon dont une approche réglementaire prescriptive ou interprétative au niveau politique touche le potentiel de pratiques prometteuses d’émerger sur le front du travail de soins.  Dans l’ensemble, nous notons les associations suivantes : les environnements réglementaires normatifs ont tendance à être accompagnés d’une baisse du ratio du personnel professionnel par rapport au personnel amateur, une concentration plus élevée de prestataires à but lucratif, un ratio plus faible du personnel pour les résidents et une division plus aiguë du travail.  Les environnements réglementaires d’interprétation ont tendance à avoir un plus grand nombre de personnel professionnel par rapport au personnel amateur, une disposition plus limitée à but lucratif, un ratio plus élevé de personnel pour les résidents, et une division plus relationnelle du travail qui permet le travail à être plus fluide et réactif.  L’implication d’un environnement normatif, comme on en trouve en Ontario, au Canada, est que les travailleurs de première ligne possèdent moins d’autonomie à être créatifs pour répondre aux besoins des résidents, une tendance vers plus de soins axés sur les tâches que sur l’autonomie de travail.  L’article révèle que ce qui importe est le type de règlement ainsi que la tendance réglementaire vers le contrôle des travailleurs de première ligne par la prise de décision.